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征地難“束縛”大型露天煤礦產能
字號:[    ] 發布時間:2018-11-07 來源:中國能源報

  2017年神華集團曾發布公告稱,由于露天礦井征地進度滯后,從當年8月起,其所屬的兩座年產能均高達3500萬噸的亞洲最大規模露天煤礦——內蒙古哈爾烏素和寶日希勒露天煤礦將分別停產、減產。合計產能7000萬噸的兩大露天煤礦的產量下降,給冬季采暖期間的煤炭保供和煤價穩定帶來了巨大沖擊。公告發出后,東北地區用煤緊張之勢應聲而起,黑龍江省最大的發電、供熱企業華電能源隨后發布公告稱,如果寶日希勒礦減產導致相關煤炭供應合同無法履行,預計其所屬電廠當年將出現超過350萬噸的燃煤缺口,進而影響黑龍江冬季民生供熱安全。

  相比于普通井下煤礦,露天煤礦具有生產能力大、建設工期短、噸煤投資低、資源回收率高、有利于安全生產等優勢,已成為國外煤炭開采的首選方式。我國最新發布的《煤礦安全生產“十三五”規劃》也明確提出要積極發展大型露天煤礦。目前我國有近80座規模大、效率高、經濟效益好的優質露天煤礦,年產量超過3.5億噸,已經成為我國煤炭生產的支柱,以及我國煤炭開采先進產能的代表。

  但記者在調研中了解到,難有用武之“地”已成為全國露天煤礦的通病——類似哈爾烏素礦、寶日希勒礦“因征地問題‘卡脖子’致先進產能無法釋放”的現象,在各地露天煤礦生產、建設中普遍存在。那么,露天煤礦的用地難題從何而來?又該如何解決?

  先進產能被迫停產、減產

  露天煤礦在全球煤炭行業都扮演著重要角色。目前,全世界年產煤炭80億噸,其中露天開采50億噸,美國、澳大利亞、俄羅斯露天采煤量占比均在50%以上,部分國家甚至高達90%。我國煤礦大部分為井工礦,露天煤礦近年來也得到了快速發展。相關統計數據顯示,目前我國露天煤礦超過400座,其中近80座是生產水平高、單礦規模大、勞動效率高、資源回收率高的優質產能煤礦,包括十余座產能在2000—3500萬噸的特大型露天煤礦。2017年我國露天采煤量約5.28億噸,占全國總煤炭產量的14%;全年露天煤礦實現工業產值3800億元,實現利潤444億元,為國家繳納增值稅款110 億元,創造就業崗位約9.7萬個。

  但據了解,征地難題已成為露天煤礦發展的“緊箍咒”,嚴重束縛了露天煤礦優勢的發揮。多位相關企業負責人及業內專家均對記者表示,像去年哈爾烏素礦和寶日希勒礦這種因征地滯后導致停產、減產的問題,在行業內具有普遍性。國家能源集團的扎尼河礦、黑岱溝礦、勝利一號礦、平莊西露天礦,以及中煤平朔集團的露天礦等一些大型、特大型露天煤礦都在遭遇此類問題,更不用說一些小型露天礦。由此導致的經濟損失更是難以估量,以哈爾烏素礦為例,其停產1年相當于少產煤3000多萬噸,企業直接經濟損失近80億元。

  經過國家發改委、國土資源部、內蒙古自治區政府等各方協調用地,目前哈爾烏素礦已經恢復生產,但最新數據顯示,2018 年上半年,哈爾烏素礦商品煤產量僅約284萬噸;預計全年產量只有1100萬噸左右,不及設計產能的1/3。

  另據介紹,若不是因為涉及冬季供暖等民生問題而備受各方關注,哈爾烏素礦和寶日希勒礦的征地問題很可能就是個“死扣”,煤礦復產或者增產也就無從談起。并且,目前的解決方案算是“特事特辦”,長效機制并未建立,停產、減產隨時可能復發。

  大礦主變成“大地主”

  記者在采訪中了解到,要解決露天煤礦的征地難問題,還需要從其開采特性上說起。

  露天煤礦的煤炭資源一般埋深較淺,但煤層上部仍有厚達數十米甚至上百米的土層和巖石層,開采時需要把煤層上的覆蓋物挖走后才能采煤。就像吃桔子,首先需要剝掉外面的桔子皮。但因為露天煤礦規模巨大,所以,一般是一邊剝離覆蓋物一邊采煤,而不是一次性剝離整個覆蓋物后再采。因此,只有保證吃第一瓣“桔子”時,第二瓣“桔子皮”甚至第三瓣“桔子皮”已經提前開始剝除了,才能保證煤礦科學、合理的開發節奏——這就需要煤礦提前征地,保證“桔子皮”的剝除能夠“領先一步”。而問題恰恰出在這個“提前量”上——因為征不到地或者征地不及時,露天煤礦就無法剝離覆蓋物,最終只能停產或減產。

  征地問題的癥結在哪?據介紹,在保證國家18億畝耕地紅線以及生態保護紅線不破的前提下,當前露天煤礦用地方式主要有臨時性用地和永久性用地兩種。其中,臨時性用地的使用期限為5年,5年后要完成復墾才能物歸原主。但由于大型露天礦的剝離土方量較大,除去2年的開采時間,3年內往往難以完成土壤熟化、復墾治理,導致5年內無法還地。所以,臨時性用地方案無疾而終,煤礦只能選擇永久性用地方式。

  而永久性征地也面臨很多難題。記者了解到,根據相關政策,各地建設用地指標由當地政府統 一分配,且每年的指標有限。國內大型露天煤礦生產用地面積普遍較大,占當地政府指標的比例也相應偏大。

  有些露天煤礦每年需要的用地指標甚至與當地的總指標相當,此時如果保障了露天礦的需求,其他行業、企業就沒有用地指標,也就沒有了發展可能。所以,從客觀上講,地方政府也難以完全滿足大型露天煤礦的用地指標需求。

  “由于無法滿足臨時性用地的5年期限要求,目前,全國露天煤礦幾乎全都采用永久性征地方式。按相關政策、法律規定,永久性用地使用后也要復墾,且需要達到相應標準。實際上我們很多復墾后的土地質量比征用前更高,完全可以耕種,但這類土地是永久性用地而非臨時性用地,所以無法歸還,只能‘砸在自己手里’。”一位露天煤礦負責征地工作的人員提及他們數量龐大的復墾地時開玩笑說,“以前我們是開礦的,現在是‘大地主’了。”

  如何破局?

  為此,有大型露天煤礦負責人建議,相關部門應將露天煤礦復墾土地與后續開采新增用地相掛鉤——復墾驗收1平方米,開采用地相應增加1平方米。換言之,將復墾規模視為新的用地指標,煤礦復墾多少土地,相應就增加多少指標,這樣就可以保障大型露天煤礦的正常用地需求。

  記者注意到,上述建議實際上已經在相關文件中得到肯定。如原國土資源部等六部委于2017年5月聯合發布的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》就明確提出,“支持綠色礦山企業及時復墾盤活存量工況用地,并與新增建設用地相掛鉤”。

  但一家已通過“國家級綠色礦山”驗收的露天煤礦的負責人告訴記者,雖然相關部門發布了文件,但后續并沒有具體的落實措施,露天煤礦復墾土地仍沒有真正與新增建設用地指標掛鉤。

  對此,一位接近自然資源部的人士表示,當前并沒有露天煤礦治理、復墾后的土地轉為耕地的標準,也就難以認定復墾后的土地究竟治理到何種程度才算耕地。如果在這種情況下盲目實施掛鉤,極易被不良企業“以次充好”鉆空子。

  露天煤礦如何才能跳出征地難的困境?

  “在臨時用地方面,如果征地時間能夠延長至10年,就能基本滿足露天煤礦開采和復墾的規律。”上述露天煤礦負責人對記者表示,而對于永久性用地,如果是由國家層面批復的大型露天礦,建議其用地指標由國家層面的相應機構批復,不要再占用地方政府手中的指標。

  中國工程院院士、中國礦業大學(北京)教授武強表示,復墾土地與后續開采新增用地相掛鉤的思路是好的,一方面可以保證我們守住18億畝的耕地紅線和生態保護紅線,另一方面也能保證企業的發展,建議國家相關部門盡快出臺該政策的具體目標以及檢驗耕地達標的相關指標,并盡可能細化,如土壤肥力、微生物含量等。“同時,也要推動露天煤礦的土壤修復和環境治理技術創新,切切實實做好環境修復。這也有利于提升復墾用地與新增征地掛鉤的政策效果。”武強說。


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責任編輯: 劉一鳴 關閉窗口
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